“‘十一五’期間個別地方出現了“拉閘限電”等現象，這并不是因為20%的節能目標過于嚴格，而一定程度上是由于節能減排指標分配、任務完<方式和考核辦法等方面尚存在不足。”國務院發展研究中心副主任（以下簡稱“國研中心”）劉世錦對本報記者表示。

記者了解到，“十一五”的節能指標分配不甚科學和公平，比如20個省“一刀切”的20%節能任務，在一定程度上忽略了地區的差異，代表省市如上海、北京和寧夏、甘肅都定在20%，這對寧夏和甘肅這樣的西部省份顯然不公。

同時，由于采取的是強度考核辦法，再加上沒有減排經驗，各地主要采取了行政減排的手段，出現了只追求效果而不-求效率的現象。

針對上述問題，國研中心“應對氣候變化”課題組，提出了“十二五-節能減排指標分解、考核的思路和方案。

該課題組建議對全國設定碳排放強度下降指-，但對各省設定排放總量指標。在各省之間進行總量分配時，體現“共同但有區別”的原則，一方面按照人均GDP水平分配各省排放額度，以此反映各地人均歷史累計排放水平的差異；另一方面，考慮到很多高排放企業都是本地排放、服務全國的特點，按照“行業先進排放水平”來均衡分配各個省的排放配額，這樣可以解決資源能源型城市為其他城市埋單的難題。

當考核對潯湮總量指標，這就為各省引入多元的市場化機制創造了條件，如碳排放交易、排放額度跨省拆借和碳匯等多種手段。

目前，該課題成果已上報給有關部門。近日，本報記者專訪了該課題組負責人劉世錦。

分解維新：建議各省采碳排放總量指標

《21世紀》>在你們的方案里，為什么建議全國碳排放采取強度指標，而各省要采取碳排放總量的指標？

劉世錦：如果僅要求各地區獨立完成減排任務，采用碳排放強度指標就可以了。但如果允許各地區之間開展排放額度的交易，就要使用總量指標，強度指標無法直接進行交易的。所以，進行這種指標轉換，是建立市場化減排機制所需要的。

具體地說，根據“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降目標和GDP預測數字，估算出“全國總排放額度”，這種簡單的“算術處理T既不會改變我國的減排性質，也不會改變減排任務強度。根據預測，“十二五”期間全國GDP年均實際增長可能達到8%。根據“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降17%的目標，可以計算出與該強度下降目標對應的“十二五”全國二氧化碳總排放額度為436.4億噸。由于預測的“十二五”GDP數字與實際GDP數字會有一定出入，只要在“十二五”期中和期末根據真實GDP數字，對全國總排放額度和各省預分配的排放額度進行相應修正即可。

《21世紀》：各省的碳排放總量指標應該如何設置？

劉世錦：在估算出“十二五”全國總排放額度后，將該額度劃分為“地區基本排放額度”和“行業排放額度”兩部分，分別按“地區人均GDP水平和人口數量”與“行業先進排放水平”兩個標準在各省進行分配。各省分配到的兩部分額度加總，就是各省“十二五”分配到的總排放額度。

《21世紀》：為什么要把行業的問題單獨拿出來？“行業排宥疃取本嚀逶趺瓷瓚ê頭峙洌

劉世錦：在全國層面處理高排放行業減排問題，一方面辶送懷黿諛薌跖胖氐悖如果占全國總排放量30%左右的“重點排放企業”的減排問題得到有效解決，則完成全國節能減排目標就有了保證；另一方面也有利于解決未來跨省之間的轉移排放問題。

國際上一直爭論的轉移碳排放問題在國內各省之間也同樣存在。各省的高排放行業（如電力、石化、煤炭等）很大程度上是直接為全國服務，這些行業有的是價格未能完全由市場調節x排放成本難以通過價格上漲轉移到下游產業；有的價格雖能靈活調整但卻屬于基礎性行業，價格如因增加排放成本而上漲可能推動全國性物價上漲，所以，如果能在全國層面解決其排放問題，也可以保證碳排放額度分配的公平。

“行業排放額度”的設定和分配，可以考慮以目前“千家企業節能行動”為基礎，從全國高排放行業（包括電力、石油石化、煤炭、化工、鋼鐵、有色、建材、造紙、紡織等行業）中劃定1，000家左右重點排放企業，并以“各行業先進水平的單位產量排放量”為標準，確定全國“行業排放額度”規模，并按此先進標準將其分配給各省劃定的重點排放企業。

《21世紀》：在你們的方案設計中，全國“地區基本排放額度”等于“全國總排放額度”減去全國“行業排放額度”。那么各省的地區基本排放額度，為什么要按照地區人均GDP水平和人口數量來分配呢？

劉世錦：國際上，我們堅持“共同但有區別的責任”原則，而我國地區發展不平衡程度類似于國與國之間的發展不平衡，不同地區也應承擔不同的減排責任。由于人均GDP水平較好地反映人均歷史累計排放水平，按人均GDP水平分配各省排放額度，同我國在國際上一貫主張的按“人均歷史累計排放權相等原則公平分配全球碳排放空間”腦蚓哂心讜諞恢灤浴

具體的分配公式為：各省地區基本排放額度=各省人口占全國人口比例×全國地區排放額度+按人均GDP設定的調節因子。

考核變革：碳預算賬戶平衡

《21世紀》：在減排任務分解上，采取總量指標之后，會引起考核機制的哪些變化？

劉世錦：在將排放額度分配給各省后，為各省建立以下碳預算賬戶：各省實際排放量=各省分配的排放額度＋跨省合作與交易的額度。各省既可以通過減少“實際排放量”來完成任務，也可以通過改變“跨省合作與交易額度”等靈活方式完成任務。在考核時，不考核各省單位GDP碳排放強度指標，只考核各省碳排放總量指標。考核總量時，也不要求各省“實際排放量”等于“分配的排放額度”，只要求各省“十二五”期末實現各自碳預算賬戶平衡即可，而平衡的方式則可以靈活多樣。

《21世紀》：具體來說，多元的碳預算賬戶平衡方式都有哪些？

劉世錦：除減少實際排放量外，還可以有如下四種新方式：

首先是排放權交易計劃。>放權交易系統可以先期覆蓋“重點排放企業”，逐步建立起全面覆蓋的排放權交易體系。跨省交易的結果要反映在省級排放賬戶余額的變動上。國家也可以將排放市場當作宏觀調控的新工具，通過買賣排放額度影響排放權價格，以實現宏觀調控目標。

其次是國內聯合履約與國內清潔發展機制。《京都議定書》設計的聯合履約與國內清潔發展機制兩種國際合作機制可以運用到國內發達和欠發達省份之間的合作。企業還可以跨省到減排成本較低的地方進行減排項目投資。這就為促進中西部欠發達省份經濟發展提供了新的渠道。

再次是排放額度跨省拆借。中央成立“全國排放權管理與調劑中心”，各省的排放額度指標統一由該中心托管，使用時向該中心支取。排放額度有多余的省份，可以將多余的排放額度拆借給其他省份以獲得回報。排放額度不夠的省份，則可以向該中心借取排放額度，并付出相應成本。這樣會形成一個市場化的排放指標拆借價格。國家可以通過對排放額度拆借市場的干預實現對經濟的宏觀調控。

還有，碳匯機制。各省植樹造林形成的碳匯，可以用來增加其賬戶額度。這個額度可以用于工業項目，或者向他省出售來獲得收益。這樣就可以鼓勵植樹造林，并為中西部增加一條新的綠色發展途徑。

《21世紀》：目前“十二五”節能減排工作正在推開，你們提出的思路和方案如何實施/

劉世錦：我們認為，這個方案既可以同時實施，也可以視條件分步實施；既可以在中央層面實施，也可以先在一些省份試點。 即使“十二五”不改變對各省設定碳排放強度目標的做法，且分解辦法同“十一五”相比不作大的調整，也仍然可以部分地引入靈活減排機制，比如跨省聯合履約、排放權跨省拆借等，以完成減排任務。目前最為緊迫的，是要采取靈活的任務完成方式和考核辦法，以更有效的辦法和機制實現節能減排目標，改變減排與經濟增長相互沖突的關系。