在低碳政策實施方面，其中一個最主要的挑戰在于很多地方政府為了促進經濟的快速發展，其不少措施和投資與中央指導原則相違背。

理想的低碳經濟是一種可以最大限度提高碳生產力，提高適應氣候變化的能力，盡可能地減緩/候變化的負面影響，提高人類發展水平，同時兼顧代際公平和代內公平，從而使社會經濟沿著可持續發展的路徑前進的經濟形態。發展低碳經濟的最終目標是提高人類發展水平和促進可持續發展。

目前，在世界范圍內還很少有國家可以像中國一樣制定如此多支持低碳發展的政策。這部分政策取得了很大成功，但還存在很多障礙減弱了政策有效性，包括地方利益和中央意志矛盾、部門利益和管理行政分割、地方制度不完善、監測和監督薄弱等。除非采取強有力的手段，否則這部分政策只能停留在部分有效的層面上。

地方利益和中央意志矛盾

中國現有促進低碳經濟和社會的政策包括三個層面，即國家戰略、部門政策和地方實踐。戰略和政策主要是由中央政府部門負責制定，這些部門主管建立節約能源、提高能效以及推進低碳消費的寬泛原則。而在中國的現行分權制度下，特別是財政分權下，地方政府被要求對地方經濟發4負上更大的責任。政策的最后落實主要由地方政府負責，同時地方政府也必須保證當地低碳發展戰略與中央政府政策的高度一致性。但在低碳政策實施方面，其中一個最主要的挑戰在于很多地方政府為了促進經濟的快速發展，其不少措施和投資與中央指導原則相違背。

“十一五”以來，中央政府“節能優先”和“科學發展”的導向已經十分明確，但仍有不少地方和企業對中央的指令置若罔聞，認為減排會阻礙其經濟發展。目前他們的政績評估主要還是基于當地經濟發展，而不是低碳政策的執行。為了刺激經濟增長、維持地方的高財政收入，很多高能耗、高收益領域，特別是火電廠、鋼鐵水泥行業，低碳政策執行都受到了阻礙，甚至存在一些地方政府直接栽せ肪澈桶踩法律執法的案件。因此，中央政府在政策制定時應該考慮到政策執行的激勵。

在一些主要創收及就業來源來自小煤礦的地區，也出現了地方利益和中央利益的明顯沖突。中國共有28 000 個煤礦，但只有2000 個是國有，產量占國內總產量的65%；其余26 000 個煤礦則由鄉鎮或個人所有，他們的擴張引發了生產安全問題及煤炭資源利用效率低下的問題。據調查，中國國有煤礦的礦井回采率平均為45%，而鄉鎮和個體煤礦的回采率僅為15%-20%。盡管中央政府在很多場合都明確強調要提高資源管理，關閉小煤礦，但現實中實現起來非常困難，其主要困境在于如何規范管理又不會對生計就業造成很大負面影響。例如在湖南產煤大市婁底，有1400 多家小煤窯，一旦關閉，至少40%的鄉鎮連工資都無法發放。

過于依賴行政手段

目前，中國主要推動低碳經濟和社會的戰略和政策大多是利用行政手段或者指令性控制手段<推行的。行政手段由于其固有的直接性、強制性和高效性以及易監督，曾經對中國環境管理、節能和提高能效等各個方面發揮重要作用，但在市場經濟和社會發展的過程中，由于高成本及缺乏激勵，其局限性也日益顯現。因此，國家意愿很難轉化為地方和企業的自覺行動。以節能減排為例<為了實現“十一五”減排目標，中央通過節能減排績效與地方政府考核掛鉤來約束地方政府，地方政府用同樣的方式約束重點企業。但由于地方高耗能企業的生產規模與地方財政收入直接掛鉤，又缺少相應的落后產能退出機制，企業和地方政府節能減排的激勵都非常不足，“數字節能”和<數字減排”的隱患非常突出。

并且，中國眾多的法規只提供了執法的框架，缺乏實<細則，而不同部門之間的權力分割，往往導致各個部門間政策法令之間相互矛盾，從而使得執行復雜化。

中國利用市場手段來建立推動經濟低碳發展的長效機制尚處于起步階段，相關價格機制和財稅機制尚不完善。與發達國家相比，中國還缺乏有效的稅收調節手段，對節能減碳的直接補貼也相對較少，環境稅、燃油稅的開征仍然處于探討和初步實踐階段，力度明顯不足。在對節能減碳產品的補貼方面，例如家庭采用高于國家標準的保溫材料、高效空調設施、門窗、節能家電、太陽能采暖和供熱水等降低建筑物能耗措施等，與發達國家相比還有較大差距。

檢測監督不到位

監測和統計信息是決策、管理和執法監督的基礎。由于缺乏規劃和明確的需求以及管理上的不規范，中國的節能統計體系十分不健全，國家級和地方級監測系統處于脫節的狀態，統計數據準確性和及時性很差。現有監測和統計能力成為政策績效有效反饋x監督的重要障礙，大大削弱政策的執行力度。中國節能統計主要包括規模以上工業企業，尚未建立起第一產業、建筑業和第三產業能耗統計體系；統計對象也僅有常規能源，缺乏對新能源以及可再生能源品種統計；統計指標缺乏地區能源消費總量的調入調出、能源利用效率和綜合利用等重x指標。

監察和執法機構能力建設落后導致政策難以落實。中國現有基層(省、市)節x執法機構多數在原節能監測機構基礎上通過職能調整、體制轉變或者機構改革等方式建立。由于沒有得到國家立法層面的明確授權，節能監察執法部門無法有效履行節能監察和執法工作，執法不力和執法軟弱現象十分嚴重。另外，由于地方經濟實力和節能意識參差不齊，執法機構人員編制x資金不到位的現象十分突出，一些機構由于無法得到地方財政扶持不得不自收自支。

配套政策缺乏

低碳政策涉及到電、煤、電器、住房、農資、土地等各個方面，與居民生計和生活息息相關，由政策導致價格變化和產權變化會對低收入居民生計和生活產生舉足輕重的影響。由于低收入群體的經濟承受力更為脆弱，抵御風險的能力更差，每增加幾元錢的生活開支，都會引起他們生活水平的降低(例如影響用電、采暖等等)，擠占其他生活必需品的消費量和又А５是，中國現有低碳政策在制定過程中，由于各大利益集團具有強大博弈能力，普通民眾，尤其是低收入群體的意愿難以得到充分體現，配套政策往往不到位。

另一方面，在低碳政策促進落后產能淘汰和退耕還林的過程中(例如淘汰“十五小”)，由于沒有妥善安置落后產能釋放出的勞動力，解決退耕戶的生計問題，現有政策也帶來了一系列的社會問題。當低碳政策是在這種方式下被執行時，就會失去很多可以從技術進步以及其他收入途徑產生的利益。