摘要：隨著我國工業化和城鎮化的快速發展，經濟發展日益面臨著資源短缺和環境質量惡化的瓶頸制約。節能減排是促進經濟結構調整、增長方式向環境友好型轉變的重要舉措。本文從分析我國推進節能減排的現實壓力入手，研究了環境保護與公共財政的關系，深入探討了目前有關環保的財稅政策存在的主要問題，依此提出了全面推進和完善節能減排財稅政策體系的基本思路和對策。

關鍵詞：節能減排，財政投資，稅費制度，政策體系

節能減排是當前我國調整產業結構、轉變增長方式的重要突破口，其著力點是以提高資源利用效率為目標，優化產業結構，淘汰和關閉浪費資源、污染壞境的工藝、設備和企業，用清潔生產技術改造能耗高，污染重的傳統產業。從公共財政理論來T，節能減排是公共財政支持的重要內容。國內外經濟社會發展的歷程表明，財稅政策對環境資源影響極大。通過財政投入結構的合理安排和調整，以及稅費政策的完善，能夠有效地推進節能減排，加快建設資源節約型、環境友好型社會。

一、推進節能減排的現實壓力

我國雖然從20世紀90年代起將保護生態環境作為基本國策，在生態環境的保護和改善方面取得了一定的成績。但由于各種因素的影響，我國經濟高速增長是以資源消耗和環境退化為代價的，資源依存度不斷上升，環境總體惡化趨勢并沒有得到根本性的扭轉。其主要原因，是N國經濟社會發展整體上還處在資源耗費型、環境損害型的狀態，以至于發達國家上百年工業化過程中分階段出現的資源、環境問題，在我國20多年里集中出現，并呈現結構型、復合型、壓縮型特點，同時在整個社會經濟發展中并沒有真正建立起以人為本的可持續發展的體制和運行機制。

（一）經濟增長方式落后

改革開放以來，我國還沒有轉變高投入、高消耗、高排放、難循環、低效率的增長方式，經濟活動總體上是一種“資源→產品→廢棄物”的單向流動模式，還沒有從整體上建立“資源→產品→再生資源”的循環經濟體系。這種經T增長的背后潛伏著對資源和資金的巨大消耗，即創造的財富越多，消耗的資源就越多，產生的廢棄物也就越多。

“十五”期間，粗放型經濟增長方式沒有得到根本轉變，相當一部分行業仍然以資源消耗型、低技術含量、外延型、粗放型增長方式為主要特征。從產業結構來看，重化工業占有較高的比重，而重化工業中，高能耗、高投入、高污染的行業顯然較多。自2002年末開始，高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建洹⒂猩、造紙等行業出現過熱發展的態勢，年平均增長率都在15%以上。另外，近幾年來，固定資產投資大部分投向產能過剩、高能耗、重污染的行業，這在一定程度上也加速了產業結構不合理的進程。

（二）能源資源結構不合理

我國能源資源比較豐e，但是，資源結構以煤為主，開發強度不均衡，優化結構的困難較大。2007年能源生產構成中，原煤占76.6%，原油占11.3%，天然氣占3.9%，水電、核電、風電占8.2%；2007年能源消費結構中，煤炭占69.4%，石油占20.0%，天然氣占3.4%，水電、核電、風電占7.2%.這表明，煤炭資源開發、生產和消費的強度偏高，不利于能源資源的合理永續利用和可持續發展。

（三）資源消耗增長速度過快

我國第二產業中高耗能的重工業比重明顯上升，以依賴資源促進經濟增長的高投入增長方式，加速帶動了資源的消耗（見表1）。表1顯示，近年來能源消費彈性系數（除了2006年、2007年）和電力消費彈性系數都大于1，說明能源消費和電力消費的增長速度高于GDP的增收速度。據《20007年上半年全國單位GDP能耗等指標公報》顯示，2007年上半年，全國單位GDP能耗同比降低2.78%，單位GDP電耗同比上升3.64%，規模以上工業單位增加苣芎耐比降低3.87%，與實現“十一五”規劃綱要提出的節能目標還有較大的差距。

（四）環境污染嚴重

主要污染物排放強度大、總量大，遠遠超過環境承載能力和自凈能力。根據我國環保總局、統計局和國家發改委發布的《2007年上半年各省、自治y、直轄市主要污染物排放量指標公報》，全國二氧化硫排放總量為1263.4萬噸，比2006年同期下降0.88%，但化學需氧量排放總量691.3萬噸，比2006年同期增長0.24%我國已成為世界三大酸雨區之一和溫室氣體的第二大排放國，每年因大氣污染而造成的經濟損失量已占到了當年全國GDP的3%-7%另外，水污染嚴重，目前我國70%工業用水在未經處理的情況下，直接排入河流。環境污染的代價不僅危及到社會成員的生活和健康，還對工農業生產構成很大威脅，如酸雨使農作物大幅度減產、森林植被大面積死亡；腐蝕儀器設備，機器使用壽命大幅度縮短。

從城市環境污染狀況看，全國90%的城鎮水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，50%的重點城鎮集中飲用水源不符合取水標準。城鎮污水處理率只有36%，導致地下水源受到進一步的污染。農村環境污染形勢也極端嚴峻。僅就與人居環境相關的基礎設施而言，與城市相比，調查涉及的農村聚居點在水污染治理和垃圾處理兩方面存在顯著差距。全部村莊都存在著排水系統不完善的問題，農民的生活污水排水設施采取的基本上是滲井的方式3大大影響到村民飲水的安全性；96%的村莊沒有下水道和村級生活污水處理系統；69%的村莊完全沒有集體的生活垃圾堆放點，集體也不負責填埋垃圾（魏欣等，2007）。

二、節能減排的財稅政策分析

（一）環境污染治理與公共財政的關系

理論和實踐表明，由于環境問題的外部效應和制度失靈、環境資源的不可分割性導致的產權難以界定或界定成本很高，以及出于代際公平的考慮，僅僅依靠市場機制難以自發地實現環境領域資源配置的最優化，因而政府干預環境責無旁貸。從可持續發展觀的角度，環境資源保護投入作為一種政策性、戰略性、公益性投資，代表社會共同利益和長遠利益，是市場經濟體制下公共財政的一項重要支出職責，也是實現節能減排的重謀Ｖぁ

節能減排是環境污染治理的核心和有效途徑，而環境污染治理是典型的公共服務。從需求層次角度看，它是人類維持自身生存的最基本的生理需求（主要包括食物、水、空氣和住房等）。能滿足這個層次的公共服務主要是社會救助、廉租房以及環境污染治理等。原則上，在一國財力有限時，政府應該首先滿足人類基本需求的公共服務，這樣才能最大限度體現出政府公共服務的效率和社會公平。

從農村人居環境基礎設施的建設和運營來看，有以下兩個技術經濟特點：其一，人居環境基礎設施的建設、運營屬于有顯著正外部性的公>服務，其產生的社會效益是個人效益與對農村聚居點的正外部性之和。這類公共服務一般其市場需求只體現個人效益，而不能充分體現社會效益，因此市場條件下的供給量通常會低于使社會效益最大化的供給量，在自發的市場上傾向于供給不足，因而需要政府財政加以提供。其二，大多數>村聚居點的污染排放規模與污水處理設施的經濟運行規模之間存在著較大的差距，難以通過市場機制提供。

從環境污染治理的過程控制看，主要是提供生產中的清潔技術、節能技術以及產品的回收、安全處置與再利用等技術和服務。技術具有非排他性和一定外部性特征，具有準公共產品的性質，投資多、風險大、見效慢，理性的生產者一般不愿為市場提供技術創新，進而導致先進技術投資不足，因而需要政府提淖式鷸С鄭通過財政補貼消除企業的責任風險，激勵企業發展循環經濟技術。

（二）節能減排的財稅政策缺陷

1.財政支持和投入不足。近年來，我國環保投資雖然表現出較強的增長態勢，但總體上來說，對環保持續投入的保障體制還沒有有效構建起來，環保投入與現實客觀需求仍存在著較大差距，不能很好地適應現階段促進環保的需要，突出表現在環保投入總量不足，環保投資結構不夠合理（見表2）。由表2可知，由于財政體制束縛和制度支持不足等諸多原因，使得我國財政用于環境污染治理投資的總量在GDP中所占的比重一直偏低，2007年僅為1.36%，同國際水平相比，仍然相差很大，難以達到控制環境惡化加劇及改善環境質量的要求。根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善（世界銀行，1997）。發達國家在20世70年代環境保護投資已經占GDP的1%-2%，其中美國為2%，日本為2%-3%，德國為2.1%。

從環保投資結構的合理性角度看，在三分環保投資中，城市環境基礎設施建設投資占環境污染治理投資總額的比重最高，2006和2007年分別為51.24%和43.32%，表明城市環境基礎設施增長帶動了整個環保投資的增長；工業污染源治理投資所占比重最低，2006和2007年分別為18.86%和16.31%，而且工業污染源治理投資波動較大。于城市環境基礎設施建設投資中，大部分投資與環境污染治理關系不夠密切，造成偏大的城市環境基礎設施投資口徑高估了環保投資。而工業污染防治投資量和投資比例一路走低，與越來越大的污染治理需求及大量企業沒有實現穩定達標排放的現狀是背道而馳的。我國正處于重化工業時代對工業污染治理的投資水平恰恰是制約環保目標能否實現的關鍵。這種環保投資結構的不合理性充分說明環保投資并沒有充分有效地用到環境保護需要支持的領域，在很大程度上抵消了我國環境保護投資的快速增長，造成我國環保投資效果大打折扣。特別是在環境保護目標日益提高的情況，使得完成環保目標的難度進一步加大。

我國2006年已正式在財政預算支出中開列了環保科目，將環境保護作為財政支出的一大類單列，改變了政府長期以來承擔環保責任卻無專門環保預算支出科目的局面，但在資金落實方面還沒有明確的安排。此外，在現行的預算支出結構中，沒有節能支出科目，也沒有建立獨立的節能發展專項資金，相關節能產業的投入分散在企業技改資金和高新技術發展創新項目資金中，桓對節能的投入只是暫時的，缺乏長期的、經常性的支出預算。能源研發方面的投入更是微乎其微，據不完全統計，國家在能源方面的研發投入占研發總投入的比例僅為6.4%.如此低比例的財政投入，顯然難以滿足節能、環保和發展循環經濟的實際需要，同時也造成企業在發展循環經濟方面的負擔過重。此外，按照現行體制，由于環境預算在各個部門分別實施，對于嚴格執行環保支出財政預算，還缺乏明確的立法形式及具體的實施細則，因而還無法保證一定時期內政府環保投資的穩定比例。

2.排污收費制度不規范。理論上，排污收費制度是向污染物的排放者根據污染物的排放量征收一定的費用，收費相當于生產者用一定的價格購買污染，可以促使污染企業縮減產量，減少污染，以達到污染控制的t的。制定合理的收費水平，使之等于污染造成的邊際成本，在追求利潤最大化的廠商作用下，污染控制的邊際社會收益將等于污染控制的社會邊際成本，從而實現最優效率的控制污染支出水平和最優排放量。我國的排污收費制度已經實行了20多年，這一制度雖然提高了企業對污染問題的關t，為環境治理投資和環境保護機構建設提供了部分資金，但是在1990年代后期以來卻面臨諸多問題，如超標排污收費、費率偏低、項目不全、覆蓋面不夠、征收依據不科學、征收效率低、資金利用不合理等另外，排污收費制度是在改革開放之初制定的，缺乏一定的前瞻性和與市場環境的適t性。

3.稅制體系不健全。新古典經濟學家認為，環境問題產生的根源在于外部性。當外部性存在時，從生產者的角度和從整個社會的角度來看，其福利最大化的條件是不同的，私人收益和社會收益存在差異，導致社會福利損失。外部性的存在及其所反映的市場失靈，是需要政府干預的一個必要條件。庇古稅就是用于矯正污染等負外部性的一種有效的稅收制度，即對產生負外部性（如污染）的活動征收稅收，以使霾砍殺灸誆炕，進而達到福利最大化。

我國目前還沒有真正意義上的環境稅，在稅收體系中只有部分稅種（如資源稅、消費稅、車船稅等）涉及資源環境保護和管理的性質。盡管這些稅種的設置為環境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩定的、專門治理生態環境的稅收收入來源。從它們對節能減排的調節作用看，現有的資源稅著眼于調節級差收入，稅額高低主要取決于資源（如煤炭）的開采條件，岸宰試純采地的環境影響（如高硫煤燃燒造成的大氣污染）并無直接聯系，更沒有全面考慮對資源開發地區環境的植被恢復、環境保護成本。另外，資源稅計稅依據不合理，沒有形成統一的課稅體系。

在消費稅方面，稅目和稅率的設計沒有全面考慮消費活動產生的環境外部成本，與環境保護相關的一些消費稅稅率偏低，課稅范圍小，如未能將煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源以及給環境帶來污染的日常消=品納入征稅范圍，不能有效地將環境成本內部化，沒有充分發揮其抑制污染、保護環境的作用。從增值稅和企業所得稅來看，與節能減排相關的稅收優惠面較窄，規定不合理，對節能減排的作用十分有限。

三、節能減排財稅政策體系的構建

（一）增加節能減排的財政投入

財稅政策對節能減排具有激勵和約束作用。通過財稅政策等措施將環境污染成本內部化，是國際上通行的做法，是推進污染減排的一項根本性措施。為了實現“十一五”期間節能減排設定的約束性指標，必須扭轉財政支出不足的局面，把節能減排投入作為公共財政支出的重點，根據綠色GDP核算原則重新科學地核定節能減排的投入占GDP.的比例，通過立法的形式建立政府節能減排的投入增長機制。

在財政資金的安排方面，“十一五”時期應根據國家財政狀況，整合現有的環境資源投資和其他專項資金，逐步增加節能減排的資金支持力度。建議把各排污單位上繳的排污費作為預算內資金納入國家所有的環保專項資金體系統一管理使用；根據可再生能源法，研究建立可再生能源發展專項資金，重點支持可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定、資源勘察和示范工程等；中央政府設立節能減排轉移芨蹲ㄏ鈄式穡優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治及污染防治新技術、新工藝開發和應用的資金支持力度，特別是加快建立中西部地區污水處理管網、污染減排的監管體系和節能減排新機制，同時要支持重點行業和重點領域淘汰芎笊產能力，對經濟欠發達地區淘汰落后產能給予一定獎勵，引導地方政府和企業加大產業結構調整和升級步伐；加大利用國債資金支持重點節能、節水和資源綜合利用項目的力度。

（二）建立發展循環經濟的技術支撐體系

循環經濟是推進可持續發展的一種實踐模式。其根本特征是資源的綜合利用，生產和消費污染排放最小，廢棄物資源化、減量化和無害化。發展循環經濟需要清潔生產技術、能源綜合利用技術、廢物回收和再循環技術、資源替代技術、污染治理及預防技術等關鍵技術的自主開發和創新，這些技術是構筑循環經濟的物夠礎，技術創新也是落實科學發展觀的重要支撐。我國近年來隨著人與自然和諧發展的科學發展觀的提出，循環經濟得到了較快的發展。但由于我國發展循環經濟起步較晚，目前正處于示范試點階段，支持循環經濟發展的法律法規和政策措施還很不完善，特別是政府財政還沒有建立健全促寡環經濟發展的支出體系。

黨的十七大報告指出，要轉變經濟發展方式，由主要依靠增加物質資源消耗，向依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。相應地，國內產業結構也需要向資源消耗低、環境污染小、技術含量高的方向調整。這些都要求財政配合國家產業導向政策，支持循環經濟的發展，尤其要重視循環經濟技術及各種可再生能源的開發。重點加強對資源節約和替代技術、能量梯級利用技術、循途濟發展中延長產業鏈和相關產業鏈接技術、零排放技術、有毒有害原材料替代技術、可回收利用材料和回收處理技術，特別是降低再利用成本的技術給予資金支持。組織實施循環經濟重大技術示范、推廣和應用，從而突破循環經濟發展的技術瓶頸，不斷提高單位資源消耗產出水平，盡快妥試聰耗從高增長向低增長、再向零增長轉化，使污染排放量從正增長向零增長、再向負增長轉化。

為了有效促進企業發展循環經濟，應有效地運用財政補貼機制。對于企業由于初期實行循環經濟而增加技術投入、改進生產工藝等造成的產品成本高于社會平均成本或造成的暫時性虧損，給予價格性補貼或政策性虧損補貼；對于發展循環經濟技術的企業實施財政貼息政策，充分發揮財政貼息資金“四兩撥千斤”的能。通過財政補貼，可以有效地補償企業發展循環經濟的成本費用，提高資源利用率以及企業的生存能力和競爭能力，并且引導和鼓勵環境保護和資源循環型企業發展。同時，要減少并停止對對資源和環境有嚴重負面影響的企業的財政補貼。另外，各級政府應加大節能資金投入，設立節能項資金，并有效發揮政府采購作用，優先采購列入《節能產品政府采購清單》中的高能效標準的產品。

（三）加強農村環境綜合治理

1.發展現代生態農業，支持農業可持續發展項目。在建設社會主義新農村中統籌農村經濟發展與環境治理，深入實施農業科技入戶工程，擴大重大生態農業技術推廣項目專項補貼規模；立足資源化和循環利用，積極扶持農村清潔能源建設項目，提高廢物的綜合利用效率和效益。例如，在適宜地區積極推廣沼氣、秸稈氣化、小水電、太陽能、風力發電等清潔能源技術，對養殖場建設大中型沼氣給予財政補貼┐款貼息，對家庭小型沼氣建設項目實行財政補助；進一步加大對土壤與江河湖海污染防治、飲用水安全等環境保護薄弱環節的投入，建立嚴格的農業環境監測網絡和農業清潔生產質量與監測體系。

2.增強農村人居環境基礎設施財政投入。長期以來，由于城鄉二元的財政支出結構，在解決農村聚居環境問題上出現了公共服務主體缺位現象，造成農村人居環境治理基礎設施匱乏。為了從根本上改變這種境況，《中L中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中明確將加強農村基礎設施建設作為一項重要任務，要求著力加強農民最急需的生活基礎設施建設，加強村莊規劃和人居環境治理。《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中進一步提出“推進農村生活垃圾和污水處理，改善L境衛生和村容村貌”。解決農村聚居環境問題，首先要有資金保障。鑒于農村聚居點環境治理的技術經濟特性，上級政府應該成為農村聚居點環境整治的籌資主體。中央政府應加大轉移支付，省級政府也應建立相應的財政保障體系，確保資金來源的穩定。其次，高度重視農村面源污染，以L活污水、垃圾固體廢物、化肥農藥污染等污染源的綜合整治以及公共衛生條件改善為重點，建立農村生產生活污水集中處理、排放系統，推進農村生活垃圾減量化、生態化處理以及農村公廁無害化改造。

（四）建立健全資源有償使用制度和生態補償機制

建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制是黨的十七大提出的一項重大戰略性任務，也是當前和未來一個時期財稅制度創新的重要內容。其根本目的是調節相關利益方在環境利益與經濟收益分配之間的關系，進而有效地保護資源環境。目前，應把重點放在兩個方面：

1.構建合理的資源價格體系。從經濟效率角度看，涉及環境與自然資源（或其產品）的定價，理論上應該遵循邊際機會成本定價，即：P＝MOC＝MPC＋MUC＋MEC.式中，MOC是指資源或資源產品利用的（社會）邊際機會成本，MUC是指所使用的資源的邊際使用者成本或耗竭成本，MPC是指所生產的產品的邊際生產成本，MEC是指產品生產或消費過程中的邊際環境成本。低于邊際機會成本的資源價格會刺激過度開發利用資源，惡化環境，高于邊際機會成本的資源價格則抑制合理消費。資源的稀缺性決定了必須將資源視作一項生產要素，并力求使資源的價格真正充分反映市場供求和它們的稀缺程度，讓資源開發和使用者承擔資源耗竭的真實成本。

2.建立長效的生態補償機制。生態補償是解決區域之間和經濟社會主體之間利益均衡問題的重要措施。生態環境保護的外部性是建立生態補償機制的前提和依據。如南水北調中線水源區所提供的生態服P功能主要是由工程下游沿線地區所享受，當地政府和中央政府是受益者的集體代表，因此應當是生態補償的主體；接受補償的主體應是南水北調中線水源涵養區提供生態服務功能的地方政府、企業法人和社區居民等，因為不僅相關法人和自然人承擔了機會成本損失和額外的投入成本，地方P府也由于限制發展而承擔了一定的機會成本損失。

為了建立起長效的生態補償機制，中央財政應將生態補償納入一般性轉移支付制度，切實承擔起相關的生態保護責任，如實施南水北調中線工程河南段林業生態工程，包括源頭地區生態林建設、渠道沿線防護林建設、現有林保護和源頭自然保護區建設；建設淮河源國家級自然保護區；進行小浪底庫區周圍綠化及其下游新增風沙源治理，等等。另外，建立上游與中в蔚厙的橫向轉移支付制度，如大型水電站、水庫等受益部門、單位應當對源頭區、水源涵養區的森林和植被等生態保護和建設做出適當的補償。

（五）改革和完善稅費制度

在目前稅費改革過程中，要充分考慮節能減排的因素，努力挖掘稅費政策在節能減排中的潛力。

1.加快排污收費政策改革。擴大覆蓋面，提高排污費收費標準，改進征收方式，進一步強化該項政策對企業排污的約束作用；推進落實污水處理最低收費制度，凡收費不到位的地方，要督促當地財政對運營成本給予補助，推進污水處理產業化。

2.完善資源稅和與環境相關的消費稅。提高煤炭、石油、天然氣等資源稅率，增加水資源稅和森林（原木）資源稅，提高汽油和柴油消費稅率，對能耗不同的交通工具實行差別稅率。

3.將部排污收費改為對高耗能、高污染征收環境稅。目前，美國、北歐和德國等發達國家都建立了完善的環境稅制，主要包括：對排放污染物所征收的稅，如二氧化碳稅、二氧化硫稅、水污染稅、化學品稅等；對固體廢物-理的征稅，如潤滑油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅、電池稅等；對城市環境和居住環境造成污染行為的征稅，如噪音稅、擁擠稅、垃圾稅等。我國在對現有稅種進行優化的同時，可適時開征碳稅、能源稅、硫稅、排污稅、化肥農藥稅等新稅種。

4.規范稅收優惠政策。對污水處理企業處理污水取得的收入給予適當增值稅優惠，減輕企業生產和銷售再生水取得收入的增值稅稅負；對企業購置污染治理設備、節能節水等T用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免；對研究開發和使用符合規定條件的節能、環保設備的企業，可以允許其固定資產和無形資產加速折舊；落實并加大國家資源綜合利用稅收傾斜政策，激勵清潔產品、綠色產業、循環經濟以及可再生能源等方面的生產和消費。

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作者單位：東北財經大學財政稅務學院