國務院近日發布了《節能減排“十二五”規劃》，這一規劃再次明確，到2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量各減少8％，氨氮和氮氧化物排放總量各減少10％的減排目標。“十一五”污染減排指y超額完成，為“十二五”污染減排打下了怎樣的基礎？還有哪些問題尚未解決？本期特約請相關專家對“十一五”污染減排成效進行解讀，以期對讀者有所借鑒。
“十一五”時期，黨中央、國務院高度重視e境保護工作，將主要污染物排放總量作為約束性指標納入“十一五”規劃綱要。各級政府、各部門以落實污染物減排約束性目標為抓手，注重環境質量改善，嚴格落實環境保護目標責任制，大力推進污染防治進程，進一步加大環境執法監督管理力度，部分區域環境質量持續改善，全面實現e“十一五”環境保護規劃確定的主要目標，完成了重點任務。
總體上看，“十一五”期間污染減排成效顯著，在工業化、城鎮化加速期，超額完成主要污染物排放總量控制約束性指標，實屬不易，綜合效益顯現。但“十一五”污染減排存在一些問題需要進一步研究解決，我國污染減排仍任重道遠。
一、在環境壓力超過規劃預期的情景下，仍超額完成減排任務實屬難能可貴
“十一五”期間，部分與環境相關的經濟社會發展指標實際情況超過預期。國內生產總值超出目標13.7萬億元，城鎮人口多增加1100萬人，多消耗5.5億噸標準煤的能源，節能降耗指標低于目標0.9個百分點，服務業增加值占GDP比重低于預期0.5個百分點。這些因素偏離了“十一五”規劃10％減排基準情景，增加了208萬噸化學需氧量(簡稱COD)和493萬噸二氧化硫減排壓力。
到2010年，COD和二氧化硫排放量比2005年減少了12.45％和14.29％。與“十一五”規劃提出的COD和二氧化硫排放總量削減10％的約束性指標相比，分別多削減了34.7萬噸和109.4萬噸，“十一五”污染減排指標超額完成。同口徑相比，2010年全國二氧化硫排放量下降到2003~2004年水平，COD排放量持續下降。
考慮到經濟社會發展帶來的污染物新增量因素，“十一五”期間各項工程和措施實際完成COD削減694萬噸(占2005年排放量的49％)，二氧化硫削減1044萬噸(占2005年排放量的41％)。換言之，“十一五”期間消化經濟社會發展形成的新增污染物排放量COD518萬噸，二F化硫680萬噸。因此，控制經濟發展帶來的新增污染，鞏固主要污染物減排成果，是中國新時期污染減排面臨的首要任務和最大困難。
二、工程治污貢獻最大，奠定了實現減排目標的基礎
初步測算，“十一五”期間，中央財政環保累計投入超過1666.53億元，是“十五”投資的近3倍。全社會加大了環保投入，“十一五”期間環保投資超過兩萬億元。其中“十一五”污染減排工程總投入約為8160億元，包括建設s資4550億元，運行費用約3610億元，保障了治污減排工程建設。
到2010年，河北、河南、湖南、貴州等16個省(區、市)轄區內縣縣建有污水處理廠。全國累計建成城鎮污水集中處理設施2832座(“十一五”期s增加約2000座)，處理能力達到1.25億立方米/日(“十一五”期間增加6535萬立方米/日)，城市污水處理率由2005年的52％提高到約77％。污水處理廠實際建成投運規模超規劃目標2000萬噸(是規劃目標的144％)，COD削減能力超規劃目標130多萬噸。分析表明，現階段城市環境基礎設施投資s加對減少COD排放作用最顯著。到2010年，全國累計建成投運燃煤電廠脫硫設施5.78億千瓦(“十一五”期間增加5.32億千瓦)，火電脫硫機組比例從2005年的12％提高到2010年的82.6％，建成投運的燃煤電廠脫硫設施超規劃目標1.77億千瓦(是規劃目標的150％)，二氧化硫削減能力超規劃目s290多萬噸。
城市污水處理廠和燃煤電廠脫硫設施建設規模遠超“十一五”規劃要求，治污減排設施建設實現了跨越發展，工程減排對“十一五”污染減排任務貢獻最大。其中，COD工程削減量占全部削s量的80.5％(其中污水處理廠實現COD削減量占總削減量的58.5％，北京、天津、上海、廣東和重慶等20個省市的污水處理廠COD削減量占本省市COD總削減量的50％以上)。二氧化硫工程削減量占全部削減量的67.2％(其中電廠脫硫工程實現二氧化硫削減量占總削減量的59.5％)。采用回歸分析模型對COD減排措施貢獻度進行分析，結果顯示，城鎮污水集中處理設施建設和清潔生產兩項指標對COD減排發揮作用大于淘汰落后產能、企業分散治理、環境影響評價、在線監測等其他12項指標。
城鎮污水處理廠對削減COD發揮了重要作用。但是，鑒于工業廢水中的污染物成分相對較復雜，可能含有更多對環境、人體健康造成損害的有毒物質，采用集中或分散或兩者結合的處理仍需深入研究。
“十一五”期間，國建成343個省級、地市級污染源監控中心，對1.5萬家企業實施了自動監控，治理設施運行監管得到強化。但相對于中國190萬家工業企業、數以百萬套(臺)治污設施，現階段納入監管范圍的企業和治污設施數量明顯偏少。環境能力建設滯后、監管不到位等問題仍比較突出，監管減排占比不大，COD監管減排往往納入工程減排統一核算，二氧化硫監管減排削減量不到總削減量的2％。
三、產業結構調整與工業減污增效互動格局初步形成
大部分行業的COD排放和二氧化硫排放強度向較低的值集中，基本符合規劃的預期。行業間的差異在縮小，工業排污強度明顯降低，技術進步水平持續提升。2010年全國工業COD、工業二氧化硫排放強度比2005年分別下降了55％、50％。“十一五”期間全國造紙行業單位工業產品COD排污負荷下降了45％。農副產品加工業、化學原料及化學制品制造業、紡織業、飲料制造業單位產值排放強度分別下降了64.7％、60.2％、30.8％和40.1％。電力熱力的生產和供應業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、化學原料及化學制品制造業、石油加工煉焦及核燃料加工業單位產值排放強度分別下降了49.1％、60.1％、27.9％、55.7％和42.1％。
通過實施污染減排倒逼產業結構調整升級，提高了產業集中度，也降低了污染物排放。“十一五”期間，共關停小火電機組7683萬千瓦，電力行業300兆瓦以上火電機組占火電裝機容量比重從2005年的47％上升到2010年的71％。淘汰落后煉鋼產能0.72億噸，鋼鐵行業1000立方米以上大型高爐比重從21％上升到52％。淘汰水泥產能3.7億噸，新型干法水泥熟料產量比重從39％上升到81％。
“十一五”期間，通過產業結構調整，實現COD削減量117萬噸(占COD總削減量的19.5％)，實現二氧化硫削減量360萬噸(占二氧化硫總削減量的31％)，其中小火電淘汰關停實現的二氧化硫削減量約207萬噸(占二氧化硫總削減P的17.8％)。
工業污染物排放強度雖明顯降低但仍遠高于發達國家水平，總體看，中國高投入、高消耗、高污染型的發展模式沒有根本轉變。有關研究表明，第三產業提高1個百分點，第二產業下降1個百分點P萬元GDP能耗可下降約1個百分點。第二產業中高科技行業上升1個百分點，高耗能行業下降1個百分點，萬元GDP能耗可下降1.3個百分點。但中國產業結構調整進展緩慢，“十一五”期間，重工業占工業行業總產值比重由68.1％提高到70.9％，第三產業比重低于預期目標(僅提高2.5個百分點)。對36個工業行業COD和二氧化硫排放情況的效應分解分析結果顯示，結構調整對二氧化硫減排效應不明顯。在特定階段，刺激增長的經濟政策在一定程度上也刺激了“兩高”產業的擴張。另外，工業結構調整大多采用行政手段，存在短期性、階段性和易反彈等缺陷，部分產業政策缺乏分階段實施的中長期安排，政策隨意性大，導致結構調整經濟成本上升，沉沒成本加大，結構調整持續實施難度大。
四、以脫硫電價為代表的綜合政策實施有力促進了減排工作
“十一五”期間，全國制定并完善了污水處理收費政策，對出口退稅、產業準入、信貸、稅收、貿易和安全生產監管等政策進行了調整，形成了一系列有利于節能減排的價格、財政、稅收等經濟措施，初步構建了污染減排的政策體系。部分地區通過制定更嚴格、分階段的污染物行業排放標準促進污染減排。在全國范圍內實施的對燃煤脫硫機組實行1.5分/度的上網電價補貼，提高二氧化硫排污費標準，實行綠色發電調度，實施電力行業性總量控制，有力地推動了二氧化硫減排(電力行業實現的二氧化硫削減量占二氧化硫削減總量的79％)，并使二氧化硫減排目標提前一年實現。
但是，企業節能減排內生動力仍顯不足。在未來，控制二氧化硫排放須跳出為達到減排要求僅僅關注大規模污染源(例如電廠)的局面。節能減排綜合手段還有待完浚政策匹配性、長期性、預見性需要加強，需更加關注政策的成本投入與效益，需要制定完善更加關注實際減排效果的差異化、精細化政策。
五、落實地方政府責任、調動政府積極性的各項制度保障了污染顆怕涫
“十一五”期間，國家將污染減排指標層層分解落實到各級地方政府和企業，明確責任，并輔以核查核算、區域限批、考核問責等制度，第一次真正意義上落實了地方政府對轄區環境質量負責的法律咳危并對今后環境保護工作帶來深遠影響。
環境保護部先后對6個城市、4個集團公司采取了“限批”措施，對50家電廠和44家城市污水處理廠掛牌督辦責令限期整改。同時，國務院也對減排工作成績突出的山東、江蘇等8省(市)予以通報表揚。各地創造性地提出“河長制”、“段長制”、“雙三十”等多樣化的目標責任制形式。山東、河北等省對未完成年度減排目標的市縣主管領導給予行政記過或撤職處理。河北、河南、浙江等十幾個省建立了跨市界斷面考核補償賠償機制。全國所有省份都把“十一五”環境保護的目標與任務分解落實到各級政府。
但從另一方面來看，“十一五”污染減排仍主要依靠政府行動和強制力，尚未形成政府、企業、社會多方共同減排的良性格局。
六、污染減排部署合理、推進有力、實施良好
國務院印發的《節能減排綜合性工作方案》(以下簡稱《工作方案》)強化了10％減排目標的可l施性。采用邏輯框架法，可將《工作方案》分解為一個目的(主要污染物減排10％)、三大目標(結構減排、工程減排和管理減排)、控制高耗能高污染行業過快增長等12項主要措施、將節能減排目標任務完成情況納入各地政府經濟社會發展綜合評價體系等62項政策保障與管理要求。
采用信號燈法(用不同顏色的信號燈評價政策效果)，對《工作方案》中相關政策要求進行定性評價的結論是:實施情況總體良好，對實現規劃目標起到了積極的作用。其中建設城鎮污水處理設施等38條得到嚴格實施，評價為綠燈；設施運行監管、經費保障、提升運營水平、信貸、保險、稅收等16條基本得到落實，評價為黃燈；而抑制污染物新增量過快增長特別是控制高耗能、高污染行業過快增長的政策措施等8條政策措施，開展了相關工作但未達到《工作方案》要求，評價為紅燈。
七、“十一五”污染減排總體成效達到預期目的，綜合效益顯現
全國環境質量有所好轉。2010年全國759個地表水國控斷面水體高錳酸鹽指數平均濃度較2005年下降31.9％，部分流域環境質量明顯好轉，一些地區出現了經濟發展與環境質量“脫鉤”趨勢。探索建立區域大氣污染聯防聯控新機制，圓滿完成北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會空氣質量保障任務。全國酸雨面積占國土面積的比例下降了1.3個百分點，全國降雨中硫酸根離子的比例呈下降趨勢，環保重點城市二氧化硫平均濃度較2005年下降26.3％。美國環保局通過全球衛星觀測數據分析也認為，2007年以來中國大氣中二氧化硫濃度開始下降。但仍需進一步關注酸雨對重點區域敏感生態系統和人體健康的影響。同時，氮氧化物對酸雨貢獻度的增加也值蜆刈ⅰ
成本—效益分析結果表明，“十一五”污染減排績效良好。納入計算的污染減排成本主要包括城市基礎設施建設投資中的排水投資、燃氣投資、集中供熱投資，工業污染源污染治理投蛑械姆纖治理投資、廢氣治理投資，建設項目“三同時”環保投資，廢水工業治理設施運行費用、城市污水處理運行費用、廢氣工業治理設施運行費用。污染減排效益采用環境退化成本來計算，其中水環境退化成本包括水污染對農村居民健康造成的損失、水污染造成的工業用水額外治理成頡⑺污染對農業生產造成的損失、水污染造成的城市生活用水額外治理和防護成本，大氣環境退化成本包括大氣污染造成的城市居民健康損失、農業減產損失、材料損失、造成的額外清潔費用。分析結果顯示，“十一五”期間，中國化學需氧量污染減排費用效益比為1∶6.14，二氧化硫污染減排費用效益比為1∶6.92。
環境保護系統能力水平大幅度提高，環保工作領域和縱深不斷擴大。組建環境保護部后，環境保護參與國民經濟社會發展綜合決策能力明顯增強、地位明顯提高。全社會環境意識鞠蘊岣摺５地方環保部門參與綜合決策的作用仍需進一步加強。
總體來看，“十一五”期間，以污染物減排兩項約束性指標為抓手，兼顧環境質量改善，落實環境保護目標責任制，綜合運用脫硫電價、污水和垃圾收費等經濟手段，大力推動污水處理廠工程和電廠脫硫設施工程建設，超額完成減排任務，提前實現了本應在工業化中后期之后才能實現的排放量下降，全面完成了解決污染物排放總量居高不下問題的微觀層面預定目標任務，基本完成了突破資源環境瓶頸的中觀層面階段性目標任務，突岫躍濟結構調整和發展方式轉變等長期性、全局性目標起到積極的促進作用。
“十一五”污染減排存在一些問題需要進一步研究解決。需解決過于倚重工程設施的末端治理模式造成的減排路徑單一、只注重單一污染物控制和單一污染物控制技術造成的成本上升和效果降低等問題。工程質量、投資績效和運營效率迫切需要提高。脫硫石膏與污水污泥處理等需要系統應對。結構調整為主的前端減排和技術進步為主的中端減排機制和手段不足。需要進一步分析能源目標與環境目標的協同關系以及匚奐跖諾某殺拘б妗Ｎ廴炯跖龐牖肪持柿扛納頻墓亓有待加強。創新所必需的基于市場的激勵政策未完全到位，部分產業的貿易等政策導向與污染減排政策相沖突，節能減排的長效機制尚未形成。另外，區域性環境污染協同控制機制需要進一步加強，需要研究如何協同控制對健康造成危害匚廴疚鍶鏟M2.5等。
八、仍需研究建立系統性與協調性兼具的中長期路線圖和政策機制
我國很多環境問題是社會和經濟發展爻討諧て諢累、難以跨越的，環境的恢復與治理也是一個長期的過程。污染減排作為環境保護的一個方面，需要與其他多種措施共同配合，需要社會、經濟和環境政策的共同作用。污染減排工作具有長期性、艱巨性，在“十二五”乃至“十三五”仍然需要作為主線堅持、完善、加強，并需毓家戰略層面上做出統籌長遠的安排。
在“十一五”污染減排工作基礎上，繼續持續深入推進污染減排，協調工業化和城市化的發展，應對日益突出區域性污染、復合型污染。需要探索進一步強化總量控制的倒逼作用，并建立制度政策機制將其傳導到污染物產生量控制和資源能源消費量控制，從根本上扭轉污染減排的被動局面，需改變大量生產、消費、廢棄的發展模式。要在工程減排潛力收窄下突破結構調整瓶頸并實現工程減排、結構減排和監管減排均衡、協調。需要按照經濟、成本、費效腦則合理確定各項措施的優先序，進一步完善市場手段和分區分類政策、強化協同減排和環境實效。需要考慮目標責任制、價格等手段的適應性并尋找有效的機動車、農業源、鋼鐵等行業總量控制路徑。需完善考核指標，促進傳統生產方式轉變，促使各級政府更加關注社會和可持續發展目模促進政府職能從經濟性管制向社會性管理轉變。
信息直接來源：廈門節能公共服務網
